近日，上海市委、市政府公布了《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》（以下簡稱《意見》），提出要構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字城市基本框架，引導(dǎo)全社會共建共治共享數(shù)字城市，科學(xué)有序且全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此舉的實(shí)質(zhì)是以數(shù)字化提升城市競爭力、賦能城市治理現(xiàn)代化，從而更好地踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”的城市發(fā)展理念�！兑庖姟分忻鞔_指出“城市是生命體、有機(jī)體”，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型必然是一個多要素聯(lián)動繼而構(gòu)建城市全新發(fā)展生態(tài)的系統(tǒng)性工程。建設(shè)惠民、利民、便民、興民和安民的數(shù)字化城市，讓人民享受到數(shù)字化轉(zhuǎn)型的紅利，上海需要積極做好城市的數(shù)字化生態(tài)治理。
城市數(shù)字化生態(tài)治理的要素譜系
在《意見》中，特別強(qiáng)調(diào)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全面性與綜合性。所謂數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全面性與綜合性，主要是指在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，各要素加強(qiáng)聯(lián)動，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動靜平衡、進(jìn)退協(xié)調(diào)。那么，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中有哪些要素呢？
數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動是城市數(shù)字化的基礎(chǔ)要素。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是口號，無論是經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、生活數(shù)字化還是治理數(shù)字化，都需要技術(shù)支撐。數(shù)字化轉(zhuǎn)型對于國家競爭力起著“奠基”性作用，而在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，必須充分開發(fā)利用數(shù)據(jù)這一基礎(chǔ)性新要素，以賦能經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的發(fā)展，包括云平臺、物聯(lián)網(wǎng)、V2X車路協(xié)同、AI、云計算和SDCI等數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)，這些是上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型必不可少的。
“人民至上”價值要素處于城市數(shù)字化中心位置。習(xí)近平總書記在上�？疾炱陂g提出了“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，回答了我國城市歸屬、城市發(fā)展動力以及城市發(fā)展成果由誰享有的問題。簡單來說，我國的城市發(fā)展應(yīng)該堅持人民性這一城市治理的本質(zhì)特征。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中也需堅決將這一價值主線貫徹到底，將“以人民為中心”的發(fā)展思想在城市數(shù)字化工作中深入落實(shí)。通過建設(shè)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，打造科學(xué)化、精細(xì)化、智能化的超大城市“數(shù)治”新范式，以數(shù)字化推動智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以新基建引領(lǐng)滿足“最后一公里”需求的微基建，提升城市社區(qū)品質(zhì)，從而更好地回應(yīng)人民對美好生活的新期待。同時，要特別關(guān)注弱勢群體的體驗(yàn)感，提供優(yōu)質(zhì)普惠的數(shù)字生活。
政策規(guī)制要素形成城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境。“經(jīng)濟(jì)數(shù)字化”的基礎(chǔ)數(shù)字信任體系，涉及區(qū)塊鏈、公鑰基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字身份、全同態(tài)加密等技術(shù)，這些技術(shù)需要良好的政策規(guī)制環(huán)境。同樣，“治理數(shù)字化”中如何保證算法決策避免算法黑箱，也需要法律政策及時跟進(jìn)加以規(guī)范。從這個意義上說，數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅僅是一個純技術(shù)層面的躍升，而且是涉及政治、法治、社會和文化等諸多方面的城市生態(tài)再造，這個過程需要通過正式的政策規(guī)制來全面地將其納入考量，從而為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供良好的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境。
政府、市場及全社會構(gòu)成多元治理主體要素的格局。全面實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型首先要實(shí)現(xiàn)的便是跨層級、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨組織、跨業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通，不僅要在政府、企業(yè)、社區(qū)實(shí)現(xiàn)融通，還要實(shí)現(xiàn)城市“政產(chǎn)學(xué)研用”等各方主體的融通。這意味著城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理必然不能由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，也不能是某個領(lǐng)域的單兵突進(jìn)。有專家指出，將技術(shù)、社區(qū)與人三者間的互動作為城市科技發(fā)展的重心，是命運(yùn)共同體式智慧城市的核心價值。為此，要激發(fā)城市生命體每一個細(xì)胞的活力，使每個人都能成為數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、治理者、使用者、獲益者，成為共同打造共建共治共享數(shù)字城市的主體力量。
要素聯(lián)動提升數(shù)字化生態(tài)治理效能
數(shù)據(jù)技術(shù)、“人民至上”價值要素、政策規(guī)制要素以及多元主體要素，彼此之間不是各自為戰(zhàn)，而是要形成有效聯(lián)動、產(chǎn)生合力，最終目的在于提升數(shù)字化生態(tài)治理的效能。
數(shù)據(jù)技術(shù)提供要素聯(lián)動的數(shù)字底座。數(shù)據(jù)已經(jīng)不再是生產(chǎn)的副產(chǎn)品，而是成為聯(lián)系各個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵紐帶。虛實(shí)交互的決策支持、海量異構(gòu)數(shù)據(jù)分析、移動互聯(lián)網(wǎng)與軌跡數(shù)據(jù)時空分析等手段的綜合運(yùn)用，為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了“數(shù)字底座”。因此，在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的各要素聯(lián)動中，數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)該被視為一種基礎(chǔ)組成要素貫穿于“經(jīng)濟(jì)、生活、治理”全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，是建設(shè)數(shù)字城市的物質(zhì)基矗特別是城市數(shù)字治理的重中之重“數(shù)字政府”的建設(shè)，更是基于算法來實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、公共服務(wù)高效化與社會治理精準(zhǔn)化。所以，一體化、集約化、網(wǎng)絡(luò)化的綜合型數(shù)據(jù)平臺也將演變成為數(shù)字城市新型基礎(chǔ)設(shè)施的一部分。
主體要素與規(guī)制要素聯(lián)動創(chuàng)造治理黏度。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個巨大的紅利，利益面前會產(chǎn)生利益分化的風(fēng)險，從而威脅數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。這就需要在這一分化的趨勢中尋求最大的公約數(shù)，將各主體盡力納入治理體系當(dāng)中，形象地說，就是要創(chuàng)造出治理的主體黏度。主體黏度強(qiáng)弱取決于規(guī)制要素對不同治理邏輯的整合，通過加強(qiáng)規(guī)制要素吸納并平衡多種數(shù)字化治理邏輯的能力，可以對多元治理主體形成更強(qiáng)的黏度，從而保證數(shù)字化轉(zhuǎn)型中多元主體的參與，讓數(shù)字化治理表現(xiàn)出足夠的“韌性”。
規(guī)制要素與價值要素聯(lián)動劃定治理邊界。治理的實(shí)質(zhì)是如何充分發(fā)揮社會各主體的作用，以形成某種規(guī)則與秩序。因此，治理內(nèi)在地包含了治理權(quán)力的邊界問題。在某種意義上，規(guī)制要素是價值要素的一種具象呈現(xiàn)。我國城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型遵循“人民至上”的價值取向，這就規(guī)定了數(shù)字化生態(tài)治理行為的目的，同時也限制了其介入市民生活的范圍與幅度。政策法規(guī)需圍繞這一精神，形成軟硬約束，與價值要素共同劃定治理邊界，將數(shù)字化生態(tài)治理置于可控、可預(yù)見的程度，從而使數(shù)字化治理保持必要的“彈性”。
價值要素與主體要素聯(lián)動凝聚治理共識。數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，主體的治理行為需要由價值要素加以指導(dǎo)，使“人民至上”的價值理念成為多元治理主體的價值共識。主體要素和價值要素達(dá)成這一共識，在很大程度上保證了城市數(shù)字化治理中依舊保持人民性這一根本性質(zhì)，這對數(shù)字化城市探索“數(shù)據(jù)新政”、確立數(shù)字正義、保障數(shù)字人權(quán)具有重要意義，也使數(shù)字化治理具有強(qiáng)勁的“張力”，有助于實(shí)現(xiàn)“數(shù)字善治”。
推動城市數(shù)字化生態(tài)治理的優(yōu)化路徑
作為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的先行者，上海需注重優(yōu)化數(shù)字化生態(tài)治理，從而保證數(shù)字化轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行。
首先，應(yīng)樹立正確的“轉(zhuǎn)型觀”，避免“唯技術(shù)論”。雖然要以數(shù)字維度全方位賦能城市迭代進(jìn)化、加速創(chuàng)新，但要充分認(rèn)識到“數(shù)字化”是手段，“轉(zhuǎn)型”后的社會狀態(tài)才是重心。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型不能為轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)，要始終堅持以人民為中心，深刻理解技術(shù)進(jìn)步推動社會發(fā)展的重要意義。要用“人民至上”的價值取向賦予數(shù)字化以溫度，讓數(shù)字化轉(zhuǎn)型服務(wù)于人。
其次，構(gòu)建數(shù)字化生態(tài)治理的全民監(jiān)督體系。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，智慧政務(wù)、智慧司法成為必然趨勢，這一方面要求利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)和人工智能技術(shù)來大幅提高工作效率和效能，為公眾提供便捷的、精細(xì)化的、自動化的公共服務(wù)和可視正義。另一方面，則要求構(gòu)建數(shù)字化的全民監(jiān)督體系，不僅保證治理主體行為合法化，也能最大程度保證市民的權(quán)益安全化，防止以科技公司為代表的企業(yè)追逐資本利潤，以算法控制數(shù)字勞動關(guān)系、侵犯民眾隱私等權(quán)益。建議打造線上和線下兩種監(jiān)督路徑，主動將政府及其他治理主體的各項(xiàng)職權(quán)從權(quán)力授予、行使主體、運(yùn)行流程、對應(yīng)責(zé)任等一系列過程都納入全民監(jiān)督平臺，從而實(shí)現(xiàn)各個執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效銜接，避免監(jiān)督缺位。
第三，健全數(shù)字化生態(tài)治理的數(shù)據(jù)管理機(jī)制。數(shù)據(jù)作為一種特殊的資源，需要流動起來才能產(chǎn)生價值。因此，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，應(yīng)避免數(shù)據(jù)因無法互通、甚至缺少數(shù)據(jù)而導(dǎo)致數(shù)字化平臺空轉(zhuǎn)的尷尬境地。要以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機(jī)，形成以服務(wù)為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和應(yīng)用體系，推動數(shù)據(jù)有序公開、有效流動，供社會各部門共享，降低信息成本，做大改革和數(shù)字化的紅利，讓數(shù)字化轉(zhuǎn)型在服務(wù)導(dǎo)向中形成數(shù)據(jù)擁有者與數(shù)字化轉(zhuǎn)型良性互動。此外，還要打通數(shù)據(jù)流通的“最后一公里”，建議可以將相應(yīng)數(shù)據(jù)管理權(quán)限按需下放基層，加快推動垂直管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源的屬地返還。
（作者分別為華東政法大學(xué)法治戰(zhàn)略研究中心教授、政治學(xué)與公共管理學(xué)院科研助理）
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